上海市“十五五”规划专家确认：轨交“外环”正在建设！上海还能比现在“大”得多

众所周知，陆铭一直关注大城市发展。他的代表作《大国大城》，核心观点就是：一个国家的人口和经济，会逐渐向城市群集中，在城市群内部则会逐渐向大城市周围的都市圈集中。 陆铭也关心乡村。在问答网站知乎上，他有一条高赞回答，是讲 “大山深处的农村该怎么发展” 。他说： “如果当地有卖得出去的东西（包括旅游资源），就把路修进去，如果没有，就把人搬出来。

” 两者的逻辑是共通的：所有的生产要素和资源，应当根据发展的需要，破除壁垒、自由流动、优化配置。一个明确的方向是，把中心城市做大、优势地区做强，形成了规模效应，方能带动周边发展、提高整体效率。 这也是一个 “做大蛋糕” 的过程 。在与解放日报·上观新闻观见工作室的对话中， 陆铭 不止一次 强调，今天的地区与地区之间，必须是合力 “做蛋糕” ，而不是斤斤计较地 “分蛋糕” 。

能否打破 “分蛋糕” 的传统观念，将直接影响全局。 2020年8月24日，习近平总书记就 “十四五” 规划编制主持召开经济社会领域专家座谈会，陆铭是现场参会发言的专家之一。当时陆铭提出，在城乡和区域发展方面，如果人口、土地、空间等体制性结构性问题得以解决，将能产生巨大的 “制度红利” 。 五年后的今天，陆铭被聘请为国家 “十五五” 发展规划专家委员会专家。

在他看来，五年前提到的那些问题能否继续突破，仍是未来五年中国发展的关键。 而上海这座中国最大的经济 “大城” ，也需要在更大的格局中考量自己的位置

—— 换一个参照系，对很多问题的理解和对策，都会大不一样。 【对话嘉宾】陆铭：全国政协委员，民建上海市委会副主委，上海市“十五五”规划专家咨询委员会专家，上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、上海交通大学中国发展研究院院长，上观智库特聘顾问。 从都市圈角度 上海还能 “大” 得多 观见： 上海一直被称作 “大上海” ，但这些年，大家对上海的人口、土地等，有许多新的议论。

从你的 “大国大城” 视角看，上海够大了吗？ 陆铭： 最大最基本的问题是，什么叫上海？我们到底怎么看上海的定位？应该用什么样的视野来理解上海？ 首先明确一点，中国现在面临激烈的国际竞争，国家的竞争力来自哪里？来自长三角、珠三角这些条件最好的优势地区。要发挥出这样的优势，必须有一个强大的增长极，也就是大城市跟周边的中小城市连成片，一体化发展的都市圈。

我们从研究中得到结论，一个城市群的中心城市跟外围之间，是存在辐射带动作用的。 中心城市如果做小了，龙头就做小了，城市群的发展动力没有了。 中国的城市过去都是行政管辖的概念。我们看城市的竞争力，要从都市圈去看，跟国外的城市比，也要从都市圈的角度去比。从行政管辖区域看，上海的规模似乎已经很大了。但从都市圈的角度，上海还可以大得多，上海发挥的作用也应该大得多。

观见： 也就需要一个新的参照系？ 陆铭： 很多数字的算法要变一变。比如人口。大家一直说上海好像人口太多了，但看看东京都市圈，超过 3700万；国内的广州和佛山，两座紧密连接的城市人口加起来已经达到 2800万。广佛的关系其实就像上海的浦西和浦东的关系，是一个紧密的一体化的都市圈概念。深圳和东莞，两座城市面积相加只有上海的 2/3 ，但它的人口也是 2800万。

这几个都市圈出什么问题了吗？好像没有。不仅没有出问题，还给本地和周边地区带来了强大的经济发展动力。 又比如轨道交通， 大家一直说上海是轨交最长的城市，我提了很多次，不要老是这么讲，这不科学。 因为上海是一个行政管辖概念的城市，是不能和国外的单个城市这样比较的。光看总量，如果把上海和毗邻的中小城市甚至苏州全部算进来，在这个范围内打包统计所有的轨道交通、包括高铁，我们的总里程比东京都市圈要少差不多 1000 公里。

观见： 并且他们的密度更高。 陆铭： 不要简单地比长度，要比密度，要比开发的强度。 现在更紧迫的问题是土地。东京都市圈，以皇居为中心，东京都市圈整个城市建设半径大概是50- 80 公里。这个距离放到上海，相当于从人民广场分别到了昆山和苏州市中心。同样的范围，从自然条件看，我们比他们好很多 —— 我们都是平原，他们有大量的山地；我们几乎没有自然灾害，他们则处于地震带上。

但是东京都市圈集聚了超过 3700万的人口，上海与紧邻的江浙中小城市形成的潜在都市圈人口约为 3100万，上海的人口是大约 2500万，比他们少。为什么？土地开发强度不够。 东京都市圈在山地很多的情况下，开发强度还达到了 33 ％，这样的开发，似乎也没有带来环境破坏、不宜居、交通拥堵等负面影响。 而我们在面积相当、条件更好的范围内的土地开发强度只有约30％。

观见： 一提到开发强度，大家就想到各种各样的 “红线” 。很长时间以来一直有一种观念，上海这样的城市建设用地已经所剩无几了。 陆铭： 一定程度上 ， 过去的“红线”更多是根据行政辖区概念来的，根据都市圈发展态势，我们是否应该在整个都市圈范围内考虑城市建设用地的供应？现在普遍的说法是，一个城市的建设用地不能突破市域面积的50%。

但如果从都市圈的范围来进行规划，作为中心城市的这个地区为什么要维持50％的开发强度？为什么不能是51％、55％甚至是60％？ 我的意思是， 对于每一个“天花板”，恐怕都应该有更严肃的理论基础。 比如现在，我们是不是可以考虑，中心城区往外延伸的轨交和高速公路沿线土地，有更高强度开发？就算在50公里半径的都市圈范围内提高到33％，也还有大量的余地。

这可以有极大突破。 要大胆地投，不要怕没需求 观见： 从目前看，高强度开发可以从哪里着手？ 陆铭： 都市圈有两种形态，一种我称之为 “八爪鱼” ，从中心城区沿着轨道交通和高速公路沿线高强度开发，天然地是一体化的，东京都市圈就是代表。另一种是 “中心城区 + 卫星城” 的模式，我称为“太阳系”，虽然中心城和新城之间也有高速公路和轨道交通的连接，但沿线的土地开发强度实际上不高，很多是农田，中国的城市圈往往是这样的。

在后一种模式下，如果轨道交通和高速公路沿线土地可以优先进行高强度开发，对一体化发展也有很大的好处。 观见： 但也有人会质疑，高强度的开发意味着大量的成本，事实上有这么大的需求吗？ 陆铭： 最近关于五个新城的发展规模上有些争论，有人说，（五个新城）不要做太大了，实事求是一点。我的看法不一样。上海都市圈要做大，上海管辖范围内的地方当然要做大，五个新城的区位正好是连接中心城区和周边的节点上，落子是没有问题的。

关键是怎么理解。 比如人口，不能理解成“中心城区的人往外搬”来发展新城。 在整个上海服务业占比越来越高，人口有重返中心城区的趋势下，“搬人口”是违反市场规律的，可能是做不成的。五个新城要做成，必须想方设法引进新的人口做增量，让它成为突破人口天花板的一个空间。考虑土地、交通布局等，都是如此。 观见： 你的意思是，需要一定的超前布局？

陆铭： 我一直觉得，应该规划先行，要敢于从未来的需求着手来布局，而不只是看现在有多少。并且，当我们把数据打开来分析，对需求的理解就会不一样。 再拿地铁来说，上海地铁的里程的确很长了，但至少有几个问题。第一，中心城区的轨交密度还不够。我最近看了一个内环和中环中间的房子，说是 “三轨交界处” ，实际上步行到周边任意一个轨道交通站点都至少需要 20 分钟。

但在东京、巴黎，中心城区的地铁站密度是更高的 。 第二，郊区仍未形成网格化的轨交网络。当然最近已经有向好的趋势， 我们在建一个轨交的外环， 还有一些城际铁路通往郊区和相邻城市。 但青浦、嘉定，更不要说奉贤、金山，轨道交通的覆盖率还是不够的。机场联络线去年底开通后，成了通勤线，就很说明问题，说明人们有大量的需求。

所以我始终觉得， 上海的地铁可以大胆去投，不会没有人坐的。 金山、奉贤，如果思路打开，我们不说全域开发，就打造几个新城，围绕轨交布局产业，在站点附近做工业园、产业园，绝对做得起来。不要不敢建，不建，只会限制城市的容量。 然后，人口的控制又反过来限制了做基础设施投资的空间。 观见： 成本问题怎么解决？

陆铭： 靠制度。香港地铁是挣钱的，是通过地铁上盖建筑的租金覆盖成本，它的容积率很高，功能很多样。相比之下，上海轨交站点上面的上盖建筑，以及轨交站点附近的建筑物，容积率是不够的。另外，我们的土地用途里面，产业用地、商业用地、住宅用地、基础设施用地，分得太清楚。现代化城市里，可不可以下面轨交、上面商业、再上面居住？

如果可以，形成立体开发格局，不管对轨交利用率还是城市活化，都有巨大作用。 观见： 上面这些都涉及很多政策突破，短期内能落地吗？ 陆铭： 从国家角度，保障优势地区要素供给，已经是个明确的方向。我们当然要抓住这样的机会。就算政策不变，上海也有很多现有的政策可以用。比如农业用地转建设用地，如果是用于重大工程，国家允许先使用后报备。

上海有很多重大工程，土地供应完全可以突破，而不是受制于自己红线的划定。 一体化，就要摆脱“分蛋糕”思维 观见： 从一体化、都市圈的角度看大城市，一方面要看它本身的规模，一方面还更要看它的带动力，看它跟周边城市之间的关系。大城市的辐射能力很强，但从有辐射能力到真正释放辐射效应，是否还要突破一些障碍？ 陆铭： 我们现在从上海开车往江苏跑，一个非常明显的现象是，到了省界，上海这边是农田，江苏这边就是高楼大厦。

全国不止一个超大城市和周边城市之间，存在这种现象。在我看来，这样的现象只应该存在于国家与国家的边界上，比如美国跟墨西哥。一国之内的城市之间，是不应该出现这种分割现象的。 那么为什么会这样？源自于过去一个主流想法——肥水不流外人田。大家总觉得，如果我们和周边城市的基础设施连接得特别好，土地连片开发，我们的资源就流到外地去了。

这个想法背后，是一个思维的误区，就是觉得大家是在“分蛋糕”。 好像我给你多分一点，我就少了，你给我多分一点，你就少了，大城市发展慢下来一点，产业、资源就能到中小城市去了。这是不对的。 “十五五” 时期上海比较紧迫的事情，就是尽快推都市圈规划，跟周边中小城市形成一体化发展的态势，破题可以从沪苏同城化开始。

观见： 前不久召开的长三角主要领导人座谈会，就强调了都市圈同城化。过去与上海相邻的城市一直有个口号叫 “对接大上海” ，似乎他们对 “同城化” 更积极、更渴切。现在是否到了上海更主动的时候？ 陆铭： 首先从思维方式上，同城化也好、对接也好， 不能单纯理解为“把你的产业搬到我这里来”。这不是对接。真正要追求的是，在规划上、土地供应上、基础设施上充分对接，并且相互形成产业链上下游分工。

最近的华为就是个非常好的例子，华为研发总部是落在上海境内的，但对临近的江苏省内区域，在房地产、消费等方面都产生了拉动作用。还有生物医药产业，越来越多的医药研发在上海做，但生产基地落到苏州或者江苏其他地方。这就是通过产业链上下游的合理分工，形成中心城市与周边中小城市的梯度发展格局，就不是 “分蛋糕” 思维了。

观见： 是共同 “做蛋糕” 。 陆铭： 现在国家也在讲统一大市场，地方政府破除恶性竞争式的招商引资，如果往这个方向，上海要主动对接周边中小城市，要主动去牵头分工合作。这个结果一定是共赢的。 我们看一下长三角，全世界还有哪个地方有这样的优势？在制造业大国，加一条能当海来用的长江，国内是长江的龙头，国际是亚太城市带的中间节点。

可以说，在自然条件方面，纽约、东京、欧洲的一些大城市，都比我们差远了。有这么好的条件，在长三角城市群内部，几个城市之间就能有一条完整的产业链，这件事做好了，再加上珠三角，全球范围内制造业就稳在中国了，哪怕劳动力成本、土地成本再提升一点，我们的市场一体化的优势也可以抵消部分成本。 “一盘棋” 要解决动力机制 观见： 你的这些观点说的是上海和长三角，其实适用于全国很多地方，把优势地区进一步做大，也需要全国性的政策支持。

“十四五” 前夕，你曾反复呼吁解决经济资源空间错配问题，现在中央已经明确提出 “增强土地要素对优势地区高质量发展的保障能力” ，如果为 “十五五